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国务院关于加强地方政府性债务管理的意见
浏览次数:【次】 【发布时间:2018-05-08 09:47:25】
国 务院关于加强地方政府性债务管理的意见
国发〔2014〕43号
 
各省、自治区、直辖市人民政 府,国务院各部委、各直属机构:
        为加强地 方政 府性债务管理,促进国民经 济持续健康发展,根据党 的 十八大、十八届三中全会精神,现提出以 下意 见:
一、总体要求
(一)指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神,按照党中央、国务院决策部署,建立“借、用、还” 相统一的地方政府性债 务管理机制,有效发挥地方 政府规范举债的积极作用,切 实防范化解财政金 融风险,促进国民经济持续健康发展。
(二)基本原则。
疏堵结合。修明渠、堵暗道,赋予 地方政府 依法适度举债融资权限,加快建立 规范 的地方政府举债融 资机制。同时,坚决制止地方政府违法违规举债。
分清责任。明确政府和企业的责任,政府债务不得通过 企业 举借,企业债务不得推给政府偿还,切 实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会 资本合作的,按约定规则依法承担相关责任。
规范管理。对地方政府债务实行规模控制,严格限定政府举 债程 序和资金用途,把地 方政府债务分门别类纳入全口径预算管理,实现“借、用、还”相统一。
防范风险。牢牢守住不发生 区域性和系 统性风险的 底 线,切实防范 和 化解财政金融风险。
稳步推进。加强债务管理,既要积极推进,又要谨慎稳健。在规范管理的同时,要妥善 处理存量债务, 确保在建项目有序推 进。
二、加快建立规范的地方 政府举债融资机制
(一)赋予地方政府依法适度举债权限。经国务院批准,省、自治区、直 辖 市政府可以适度举借债务,市县级政府确需举借债务的 由省、自治区、直辖市政府代为举借。 明确划清政府与企业界限,政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事 业单位等举借。
(二)建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一  般债务的,由地方政府 发行一般债 券融资,主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政 府举借 专项 债务的,由地方政府通过发行专项债券融 资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。
(三)推广使用政府与社会资 本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市 基础设施等有一定收益 的公益 性事业投资和运营。政府通过特许经 营权、合理定价、财 政补贴等事先公开的收益约定规则,使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化 原则出资,按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责 任,不承担投资者或特别目的公司 的偿债责任。
(四)加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能,融资平 台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务,要严格限定在依法担保的范围内,并根据 担保合同依法 承 担相关责任。地方政府要加强对或有 债务的统计分析和风险防控,做好相关监管工作。
三、对地方政府债务实行规模控制和预算管理
(一)对地方政府债 务实行规模控制。地方政府债务 规模实行限额管理,地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理,由国务院确定并报 全国人大或其常委会批准,分地区限额由财政部在全国人大或其常委会 批准的地方政府债务规模内根据各 地 区债务风险、财力状况等因 素测 算并 报国务院批准。
(二)严格限定地方政府举债程序和资金用途。地方政府在国务院批准的分地区限 额内举借债务,必须报本级人大或其常委会批准。地方政府不得通过企事业单位等举 借债务。地方政府举借债务要遵循市场化 原则。建立地方政府信用评级制度,逐步完善 地方政府债券市场。地方政府举 借的债务,只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出。
(三)把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。地方政府要将一般 债务收支纳入一般公共预算管理,将专项债务收支纳入政府性基金预算管理,将政府与社会资本合作项目中的财政补贴 等 支出按性质纳入相应政府预算管理。地方政府各部门、各单位要将债务收支纳入部门和 单位预算管理。或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的,偿债资金要纳入相应预算管 理。
四、控制和化解地方政府性债务 风险
(一)建立地方政 府性债务风险预警机制。财政部根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等 情况,测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标,评估各地区债务风险状况,对债务 高风险地区进行风险 预警。列入风险预警范围的债务高风险地区,要积 极采取措施,逐步降低风险。债务风险相对较低的 地区,要合理控制债务余额的规模和增长速度。
(二)建立债务风险应急处置 机制。要硬化预算约束,防范道德风险,地方政府对其举借的债 务负有偿还责任,中央政 府实行 不救助原则。各级政府要制定应急处置预 案,建立责任追究机制。地方政府出现偿债困 难时,要 通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存 量资产等方式,多渠道筹 集资金偿还债务。 地方政府难以自行偿还债务时,要及时上报,本级和上级政 府要启动债务风险应急处置预案和责任 追究机制,切实化解 债务风险,并追究相关人员责任。
(三)严肃财经纪律。建立 对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机 制,加大对地方政府性债务管理的监督检查力度。地 方政府及其所属部门不得在预算 之外违法违规举 借债务,不得以支持公益性事业发 展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设,不得 挪用债务资金或改变既定 资金用途;对企业的注资、 财政补贴等行 为必 须依法合规,不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式 提供担保;不得违规干预金融机构 等正常经营活动,不得强制金融机构 等提供 政府性融资。地方政府要进一步规范土 地出让管理,坚决制 止违法违规出让土地及融资行为。
五、完善配套制度
(一)完善债务报告和公开制度。完善地方政府性 债务统计报告制度,加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度,全面反映政府的资产负债情况。对于中央出台的重大政策措 施如棚户区改造等形 成的政府性债 务,应当单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。 建立地方政府性债务 公开制度,加强政府信用 体系建 设。各地区要定期向社会公开政府性债务及其项 目建设情况,自觉 接受社 会监督。
(二)建立考核问责机 制。把政府 性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实,各省、自治区、直辖市政府要对本地区地 方政府性债务负责任。强化教育和考核,纠正不正确的政绩导向。对脱离实际过度举债、违法违规 举债或担 保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等 行为, 要追 究相关责任 人责任。
(三)强化 债权人约束。金融机构等不得违法 违规  向地方政府提供融资,不得要求地方政府违法违规提供担保。 金融机构等购买地方政府债券要符合监管规定, 向属于政府或有债务举借主体的企业法人等提供融资要严格规范信贷管理,切实加强风险 识别和风险管 理。金融机构等违法违规 提供政府性融资的,应自行 承担相应损失,并按照商业银行法、 银行业监督管理法等法律法规追究相关机构 和人员的责任。
六、妥善处理存  量债务和在建项目后续融 资
(一)抓紧将存量债务纳 入预算管理。以2013年政府性债务审计结果为基础,结合审计后债务增减变化情况,经债权人与债 务人共同协商确认,对地方政府性债务存量进行甄别。对地方政府及其部门举借的债务,相应纳入一般债务和 专项债 务。对企事业单 位举借的 债务,凡属于政府应当偿还的债务,相应纳入一般债务和专项债务。地方政府将甄别后的政府存量债务 逐级汇总上报国 务院批准后,分类纳入预算 管理。纳入预算管理的债 务原有债权债务关 系不变,偿债资金要按照预算管理要求规范管理。
(二)积极降低存量债务利息负担。对甄别后纳入预算管理的地方政府 存量债务,各地区可申请发行地方政府债 券置换,以降低利息负担,优化期限结构, 腾出更多资金用于重点项目建设。
(三)妥善偿还存量 债务。处置到期存量债务要遵循市场规 则,减少行政干预。 对项目自身运营收入能够按时还本付息 的债务, 应继 续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本 付息的债务,可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、 加大改革力度等措施,提高项目盈利能力,增强偿债能力。地方 政府 应指导 和督促有 关债务举借单位加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。对确需地方政府偿 还的债务,地方 政府要切实履行偿债责 任,必要时可以 处置政府资产偿还债务。对确需地方政府履 行担保或救助责任 的债务,地方政府要切实依法履行协议约定,作出妥善安排。有关债务举借单位和连带 责任人要按照 协议认真落实偿债责任,明确偿债时限,按时还本付息,不得单方面改变原有债权债务关系, 不得转嫁偿 债责任和逃废债务。对确 已形成损失的存量债务,债权人应按照商业化原则 承担相应责任和损失。
(四)确保在建项目后续融资。地方政府要统 筹各类 资金,优先保障在建项目续建和收尾。 对使用债务资金的在建项目,原贷款银 行等要 重新 进行审核,凡符合国 家有关规定的项目,要继续按协议提供贷款,推进项目建设;对在建项目确实没有其他建设 资金来源的,应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。
七、加强组织领导
各地区、各部门要高度重视,把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来。地方政府要切实担负起加强地方政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任,结合实际制定具体方案,政府主要负责人要作为第一责任 人,认真抓好政策落实。要建 立地方政府性债务协调机制,统 筹加强地方政府性债务管理。财政部门作为地方政府性债务归口管理部 门,要完善债务 管理制度, 充实债务管理力量,做好债务规模控制、债券发行、预算管理、统计分析和风险监 控等工作;发展改革部门要加强政府投资 计 划 管理和项目审批,从严审批债务风险较高地区的 新开工项目;金融监管部门要加强监管、正确引导,制止金融机构等 违法违规提供融资;审计部门要依法加强对地 方政府性债务的审计监督,促 进 完善债 务管理制度,防范风险,规范管理,提高资金使用效益。各地区、各部门要切实履行职责,加强协调配合,全面做好加 强地方政府性债务管理各项工 作,确保政策贯彻落实到位。
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